采购师考试采购指南(8)：“采购人”定义：困扰政府采购工作的首要障碍

　　采购师考试采购指南(8)：“采购人”定义：困扰政府采购工作的首要障碍

　　什么是政府采购，为什么要进行政府采购，其根本的原因是各行政事业单位的采购行为使用的是财政性性资金，是纳税人的钱，是国家资源，由于这种资源的所有权是各级人民政府，因此这些采购行为必须进行统一的管理。这是政府采购的本义。在这一本义条件下，财政作为政府管理公共支出的部门生成了管理政府采购的法律地位。

　　随着《政府采购法》的颁布实施，我国的政府采购工作进入了一个全新的阶段，各地的政府采购工作开展得如火如涂。然而，由于《政府采购法》对“采购人”的定义在理解和认识上所形成的偏差，至使政府采购工作在理论上出现了误区，在实践中矛盾重重，客观上已经成为政府采购工作的首要障碍，制约了政府采购工作的发展。

　　何为“采购人”？《政府采购法》的定义是：“采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织”。首先，这一定义背离了政府采购的本义或初衷。政府采购制度的产生渊源是政府采购资金的所有权属于政府，政府采购最首先或最起码的制度要求是使用财政性资金的行政事业单位无权自行采购，各国家机关、事业单位和社会团体只是采购对象的使用单位，因此政府采购中真正意义上的“采购人”应该是各级政府。如此定义，政府采购就不叫政府采购，而是单位采购，所有的政府采购制度构架就没有了政府采购的意义和实行政府采购的法律流程。第二、采购人的定位决定了采购单位在政府采购活动中主体权利，恰恰成为采购单位抗拒政府采购的“法律依据”。尽管《政府采购法》在第十八条中规定“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”，然而，由于在政府采购活动中采购单位依据法律规定的“采购人”权利处于执行采购的主体地位，加之《政府采购法》进而在第十九条和第二十条中对“采购人”权利的强化和对政府采购主管机关的约束，恰恰成为采购单位抗拒政府采购的“法律依据”。第三、采购人的定义与《招投标法》中的“业主”其实是一个概念，没有体现政府采购的法律精神。《招投标法》是一部程序法，《政府采购法》是一部行为法，《招投标法》在颁布时中国鲜有政府采购的说法，因而规定了“业主有自行招标的权利”，而《政府采购法》的出台，正是要解决使用财政性资金进行自行采购的问题，招标是政府采购方式之一，但前提条件是采购单位不得自行进行采购活动，采购单位不得自行采购，就包括了不得自行组织招标采购等各种采购方式的采购行为。这是毫无疑问的。但是，由于“采购人”的定义与“业主”的定义具有一致性，在相当多的政府采购活动中，甚至在一些全局性的政府投资所进行的重大工程采购中，许多部门和单位以“业主”自居，自行组织招标采购，规避政府采购管理。第四、采购人的定义使政府采购监督管理容易流于形式。既然采购人是各分散的行政事业单位，委托进行集中采购的权利在“采购人”，且“任何单位和个人不得以任何方式指定采购代理机构”，政府采购管理机关在这一重要的环节(委托采购)上没有一个“切入点”和监管“链条”，其管理监督职能极易流于形式。另一方面，采购代理机构由于只接受“采购人”的委托，其主要负责对象就是“采购人”，这种负责即使是负面的“负责”，采购代理机构对采购监管机关亦“为所不惧”。同时这种情形客观上助长了采购代理机构的行政色彩。政府采购监督管理机关在与具体采购执行没有关联的情形下也不可能“理直气壮”地使监督管理做到经常化和制度化。第五、采购人的定义使具体的政府采购工作缺少理解支持，不可操作性因素较多。从采购人的定义上可以感到，《政府采购法》的立法目的好象只是解决治理腐败加强廉政建设的问题，看不出她同时是管理公共支出、规范财政分配的立法宗旨。由于采购人的定义不是从财政管理公共支出的需要出发而界定，故不利于社会对政府采购制度形成的初衷和本义的理解，在具体的政府采购执行中难以得到社会的支持。同时，这一定义也造成了政府采购工作很多方面的不可操作性，如在这一定义前提下，采购代理机构在任何地方、任何级别的政府管理范围内必须有两个以上才能满足采购人自行选择的条件；“非营利的”集中采购机构与有营利目的的采购代理机构同时作用于政府采购职责范围；“采购人”、采购代理机构、采购监管机关在具体的采购活动中形成的“三张皮”无法圆满而顺利地对一项采购活动从预算执行、采购方式批复直至合同备案、资金拨付整个程序的完成。

　　政府采购，采购人就应该是政府。财政部门作为管理政府支出的部门，就应该是政府这个采购人的代表。

　　明确各级政府是政府采购中的采购人，明确各级政府的财政部门是政府采购人的代表，就能廓清政府采购的本义。在具体的政府采购工作中，各采购单位作为政府采购的使用人，从提出政府采购预算到申请执行预算，从提出具体的采购清单及采购要求到最终验收采购结果，其采购目的即以达到，其采购权利彻底还权于政府；财政部门代表政府根据各单位的政府采购预算的执行申请和采购资金的安排调度委托代理机构进行集中采购，根据执行结果拨付资金，既实现了政府采购管理与执行的分离，又减少了各单位抵制、规避政府采购的机会，于操作中顺理成章地完成政府采购工作流程。采购代理机构是中介机构，不应在政府采购活动中再生管理行为，接受管理机关的委托和监督做好代理事宜，依法对采购的过程负责。总之，明确各级政府是政府采购活动中的采购人地位，就能从法律层面上破解政府采购阻力，保证政府采购工作的顺利开展。

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